План экономической стабилизации 1985 года

В 1985 году, когда к власти пришло двадцать первое правительство Израиля, была запущена программа экономической стабилизации. Её целью было снижение уровня инфляции, восстановление платёжного баланса и обеспечение стабильности в экономике. Программа оказалась успешной и стала поворотным моментом в экономической политике страны. Постепенно она перешла от централизованного социалистического подхода к более либеральным и капиталистическим принципам^[1].

Успех программы и стремление сохранить устойчивость бюджета привели к существенному повышению статуса бюджетного отдела Министерства финансов. В результате был принят закон об урегулировании, который продолжает оказывать значительное влияние на экономику Израиля^[2].

Начиная со второй половины 1970-х годов, после войны Судного дня, инфляция в Израиле стала стремительно расти. Средний уровень инфляции в период с 1967 по 1971 год составлял 2,0 процента, однако уже через три года после этого он вырос до 14,4 процента, а в период с 1974 по 1977 год — до 36,6 процента. В последующие годы инфляция продолжала набирать обороты, сначала достигнув среднего уровня около 70 процентов, а затем, в первые три года 1980-х годов, превысив 133 процента. В 1984 году инфляция приблизилась к отметке 440 процентов.

Михаэль Бруно, который позже стал управляющим Банка Израиля и считается отцом программы экономической стабилизации, совместно со Стэнли Фишером (представителем США, сопровождавшим программу, а затем управляющим Банка Израиля) провели множество исследований, посвященных экономическому кризису. В одном из своих трудов, «Кризис в Израиле и экономическая реформа: историческая перспектива», опубликованном в 1989 году, Бруно детально рассмотрел процесс, который привел к экономическому кризису:

В первой половине 1960-х годов, как и в 1950-х, бюджет был почти сбалансированным. Однако в период между Шестидневной войной и войной Судного дня, в так называемый «золотой век», экономика столкнулась с дефицитом, который достиг 12,6 % от ВВП. В это время наблюдался значительный рост гражданского потребления, инвестиций и субсидий, особенно военных расходов. Благодаря быстрому экономическому росту, стало очень легко брать кредиты как внутри страны, так и за рубежом. Правительство также смогло занять значительные суммы у Банка Израиля, что привело к печати денег в относительно стабильной экономике. Это заложило первые основы будущих проблем. Период расширения характеризовался психологическим настроением «мы можем делать всё». Это позволило увеличить государственные расходы по всем направлениям: на безопасность, развитие и особенно на социальное обеспечение. Многие экономисты, включая авторов этих статей, считали, что такая процветающая экономика позволяет перераспределить национальный доход в пользу малообеспеченных слоев общества.

В этот период Бруно отметил тенденцию к увеличению государственных расходов. Доля государственных расходов в ВВП возросла с 36,8 процента в 1960—1966 годах до 76 процентов в 1973—1984 годах. Особенно заметно выросли трансфертные выплаты, такие как социальное обеспечение, которые увеличились в три раза, субсидии — в четыре раза, а также расходы на безопасность, которые также значительно возросли.

В период с начала 1960-х до начала 1980-х годов дефицит государственного сектора увеличился с 1,3 процента до 17,3 процента. Однако правительство не стремилось сократить государственные расходы. Две попытки, предпринятые в 1976 и 1979 годах, оказались безуспешными. Как отмечают Бруно и Фишер:

Правительство не смогло скорректировать свои приоритеты в соответствии с изменившимися условиями, будь то внешние факторы, такие как резкий скачок цен на сырье и последующий глобальный экономический спад, или внутренние проблемы, включая увеличение расходов на оборону и замедление темпов роста рабочей силы. После 1973 года единственной частью бюджета, которая была сокращена, стали прямые государственные инвестиции в инфраструктуру.

Чтобы финансировать дальнейшее расширение государственного сектора и политику социального обеспечения, государство было вынуждено увеличить свои внутренние и внешние заимствования. Отношение внутреннего и внешнего долга к ВВП возросло с менее 100 процентов в 1970 году до 151 процента в 1975-м, 179 процентов в 1980-м и 221 процента в 1985-м. Это увеличение долга имело серьёзные последствия для рынка. Сбор средств правительством привел к тому, что частный сектор начал уходить с рынка капитала, так как инвестиции в государственные займы стали более прибыльными. Это, в свою очередь, негативно повлияло на инвестиционный климат и экономический рост. Одновременно растущий долг ограничивал возможности денежно-кредитной политики, поскольку растущая часть государственного бюджета была связана с необходимостью финансирования погашения кредитов. Чтобы сохранить масштабы государственного сектора, правительство было вынуждено постоянно увеличивать темпы инфляции.

В 1982 году министр финансов Йорам Аридор предпринял попытку замедлить инфляцию, обесценив «старый» шекель с более медленными темпами, чем рос индекс. Однако фактическое повышение курса шекеля не смогло остановить инфляцию, которая уже набирала обороты, словно по смазанным колесам сложных механизмов. С другой стороны, это способствовало ухудшению дефицита платёжного баланса. После кризиса с банковскими акциями Йорам Аридор ушёл в отставку, и на его место был назначен экономист Игаль Коэн Оргад. Экономические проблемы Израиля усугубляются, прежде всего, трёхзначной инфляцией, дефицитом платёжного баланса, который уже снизил валютные резервы страны до рискованных уровней, и высоким уровнем долга.

После выборов в одиннадцатый Кнессет и формирования правительства единства под руководством Шимона Переса в сентябре 1984 года Ицхак Модаи был назначен министром финансов. Осознавая угрозу инфляции и снижения резервов, премьер-министр и министр финансов незамедлительно приступили к активным действиям в экономической сфере. 12 ноября 1984 года правительство, организации и промышленники подписали соглашение о стабилизации экономики, известное как «сделка по пакету A». Эта мера была направлена на сдерживание роста цен, контроль за их ростом и сокращение государственного бюджета. Спустя всего несколько месяцев была заключена «сделка по пакету B». Однако обе эти меры оказались неспособными остановить стремительную инфляцию. После нескольких месяцев, когда индексы цен оставались в пределах однозначных значений, в зимние месяцы произошли резкие скачки: в феврале 1985 года индекс цен вырос на 13,5 %, в марте — на 12 %, а в апреле — на 19,38 %. Этот индекс, опубликованный 15 мая 1985 года, получил название «Индекс шока»^[2].

19 мая правительство приняло решение о введении чрезвычайных мер. В частности, были рассмотрены следующие шаги:

• Заморозка государственных обязательств;
• Ускорение процесса внесения поправок в закон о Банке Израиля, которые ограничивают возможность печатания денег и выплаты правительством ссуд;
• Увеличение налога на поездки со 150 до 300 долларов.

Утром в понедельник, 1 июля 1985 года, правительство представило всеобъемлющий и решительный экономический план.

1. Сокращение бюджетного дефицита в рамках стремления к балансу бюджета.
2. Борьба с высокой инфляцией на рынке путём снижения и замораживания заработной платы, цен, кредита и обменного курса.

Правительство объявило чрезвычайное экономическое положение на три месяца, что позволило ему действовать в одностороннем порядке, нарушая общепринятые институциональные соглашения в экономике, включая, но не ограничиваясь, соглашения о заработной плате с организациями.

План предполагал значительное сокращение дефицита — на сумму 750 миллионов долларов:

• Около трети этих средств будет сэкономлено благодаря сокращению государственных расходов. Это произойдет за счёт уменьшения объёма государственных услуг, включая сокращение количества государственных служащих;
• Примерно треть из них будет направлена на увеличение государственных доходов благодаря принятию закона о налогообложении в условиях инфляции и введению дополнительного налога на компании и самозанятых лиц;
• Последняя треть была достигнута за счёт уменьшения государственных трансфертных платежей, в первую очередь субсидий на товары и услуги.

Центральным элементом плана стабилизации стала система так называемых «номинальных якорей», которые были созданы для того, чтобы удерживать уровень цен на определённом уровне:

• В рамках чрезвычайного положения, а затем и специального закона, было объявлено о государственном контроле за ценами на многие товары и услуги, которые составляют значительную часть потребительской корзины среднестатистического гражданина. Сокращение субсидий привело к резкому росту цен на основные продукты, и правительство приняло решение заморозить их на высоком уровне;
• Фиксация обменного курса (Курс шекеля по отношению к доллару снизился на 18,8 %. Новый курс составил 1500 старых шекелей за доллар, что эквивалентно 1,5 новым шекелям, введенным в обращение в сентябре 1985 года. В 1989 году эта фиксация была преобразована в мобильную полосу, которая обслуживала спекулятивные покупки на рынке Форекс);
• Общее замораживание заработной платы.

В рамках программы были проведены серьёзные изменения в системе управления государственным бюджетом:

• «Закон о непечатании» — это поправка к закону о Банке Израиля, которая запрещает банку печатать деньги для покрытия государственного дефицита;
• «Закон об урегулировании» — для успешной реализации плана был предложен новый правовой механизм, получивший название закона об урегулировании. Этот закон должен был объединить с бюджетным законом законы и постановления, способствующие эффективной реализации плана по стабилизации экономики;
• Принят закон «Об основах бюджета», который устанавливает принципы государственного бюджета;
• Отмена депозитов ТТМ (депозитов местных жителей) — запрет на покупку иностранной валюты на банковских счетах для граждан Израиля, за исключением операций с валютными инструментами;
• Обмен валюты (4 сентября в обращение поступили монеты и банкноты нового шекеля. Он официально заменил старый шекель 1 января 1986 года);
• США предоставили щедрую помощь. Администрация Рейгана, помимо «обычной» ежегодной помощи в размере трёх миллиардов долларов, оказала чрезвычайную поддержку в размере полутора миллиардов долларов в рамках программы стабилизации^[3].

В отличие от предыдущих сделок с частичной продажей, эта программа оказалась невероятно успешной и даже послужила образцом для аналогичных проектов в других странах. Основные цели Программы были достигнуты:

• В июле 1985 года индекс инфляции достиг аномально высокого уровня, увеличившись на 27 %. В последующие месяцы, с августа по октябрь, показатели инфляции варьировались от 3 до 4 %. Однако в целом они отражали снижение уровня инфляции, который сразу же упал до 18-20 процентов в год. В течение следующих десяти лет уровень инфляции в Израиле неуклонно снижался, пока не достиг однозначных значений в год.

Население столкнулось с серьёзными проблемами из-за того, что банки не были вынуждены снижать процентные ставки по кредитам. В результате инфляция быстро снизилась с 440 % до примерно 20 % в год, однако банки продолжали взимать высокие проценты, которые отражали более высокую инфляцию, несмотря на её падение. Это привело к многочисленным банкротствам в частном и деловом секторах, что совпало с резким ростом прибыльности банков. Со временем процентные ставки были снижены, но доверие людей к банкам было серьёзно подорвано.

Однако попытки поддержать экономический рост не увенчались успехом, и экономика оставалась в состоянии рецессии. Это было усугублено отсутствием последовательности в мерах по сокращению государственных расходов. Экономический рост возобновился только в 1989 году, когда израильская экономика быстро выросла примерно на 20 процентов после притока иммигрантов из бывшего Советского Союза.

Некоторые считают, что программа стабилизации стала поворотным моментом, после которого социально-экономические различия в израильском обществе стали более заметными. Одним из самых активных критиков этой программы является экономист Эстер Александер^[1]. Критики программы утверждают, что сдерживание гиперинфляции стало возможным благодаря пакетной сделке, заключённой между правительством, Федерацией и организациями работодателей. Однако в феврале 1985 года правительство отказалось от ключевых принципов этой сделки, которая предусматривала субсидии на цены и готовность рабочих отказаться от повышения стоимости. Вместо этого оно решило воспользоваться кризисом, чтобы провести глубокие изменения в характере национальной экономики, которые принесут выгоду капиталистам^[1]. В 1980-х годах этот метод использования кризисов, который частично был спровоцирован для поддержки процессов приватизации и неолиберальной политики, получил широкое распространение во всем мире. Наоми Кляйн назвала его «шоковой доктриной».

• Якоб Коуп, «Элия и Торн в ней: план стабилизации 1985 года и метод регулирования, который его сопровождал», в книге: Дебора ха-Коэн и Моше Лиск (ред.), «Перекрестки решений и ключевые дела в Израиле», Институт израильских исследований Бен-Гуриона, 2010.
• Хадва Яшар, «Перекрёсток: июль 1985 года: феминистское размышление после чрезвычайного плана стабилизации экономики», Паредес Пресс, 2016.
• Идо Розен. «Безумие на миллиард долларов: исследование парадокса финансовой сатиры в условиях экономического кризиса 1980-х годов в израильских комедийных фильмах». Журнал израильских историй, 2022