Государственная следственная комиссия (Израиль)

Государственная следственная комиссия (ивр. ועדת חקירה ממלכתית‎) — временный внесудебный или квазисудебный орган, используемый в Израиле для независимого от правительства расследования общественно значимых проблем и провалов в сфере безопасности.

Практика создания таких комиссий восходит к периоду британского мандата в Палестине и была продолжена после создания Государства Израиль. В 1968 году она была закреплена принятием Закона о следственных комиссиях. Закон определяет порядок их учреждения, состав и процедуры работы, а также широкие полномочия по расследованию общественно важных вопросов.

Роль государственных следственных комиссий в израильской политике возросла после расследования обстоятельств Войны Судного дня (1973) Комиссией Аграната, закрепившего их значение как ключевого механизма публичного анализа крупных национальных кризисов. С момента принятия Закона о следственных комиссиях в 1968 году в Израиле было учреждено 20 государственных следственных комиссий, расследовавших широкий круг политических, военных, социально-экономических и административных кризисов.

Как правило, они создаются под общественным давлением и воспринимаются правительством с осторожностью, поскольку их деятельность может порождать политические последствия. Несмотря на рекомендательный характер их выводов, отчёты таких комиссий обладают значительным общественно-политическим весом и, как правило, не игнорируются правительством полностью. Мотив государственных следственных комиссий отражён в израильской культуре.

Израильская практика создания государственных следственных комиссий восходит к Ордонансу о следственных комиссиях (1921), принятому британскими властями в Подмандатной Палестине (1920—1948). Ордонанс наделял Верховного комиссара Палестины широкими полномочиями по созданию таких комиссий, определению предмета расследования и назначению их членов. За период британского мандата было создано 9 следственных комиссий^[1].

По завершении мандата, за первые два десятилетия существования Израиля (1948—1968) на основании британского ордонанса было создано 86 следственных комиссий по вопросам различного характера и значимости (от аварий до репараций пережившим Холокост). Эти комиссии создавались, прежде всего, в ответ на широкий общественный резонанс, а также для рассмотрения вопросов, не находивших решения в рамках существующих государственных институтов^[1].

Закон о следственных комиссиях был принят в 1968 году на фоне политического кризиса, последовавшего за делом Лавона (1954—1960). Ряд попыток расследовать это дело не достигли результата. Требовался новый механизм расследования: заслуживающий доверия, независимый, широко признанный и обладающий предусмотренными законом полномочиями^[3].

Порядок работы государственных следственных комиссий описан в Законе о следственных комиссиях (1968), оговаривающем процедуры их создания и функционирования^[4].

Закон гласит, что такая комиссия может быть создана для расследования «вопроса, имеющего жизненно важное общественное значение». Она учреждается решением Правительства Израиля^[5] или, с учётом поправки от 1972 года к Закону о государственном контролёре, Комиссией кнессета по вопросам государственного контроля^[6].

Члены комиссии (во главе с действующим или отставным судьей Верховного или Окружного суда) назначаются председателем Верховного суда^[7].

Закон наделяет председателя комиссии полномочиями, предусмотренными для суда по гражданским делам^[8]. Это включает в себя право:

• вызывать лиц для дачи показаний, представления документов и иных имеющихся у них доказательств^[9];
• обязывать свидетелей давать показания под присягой^[10];
• принудительно обеспечивать явку лиц, не явившихся без уважительной причины^[11];
• выписывать ордеры на обыск^[12];
• получать доказательства за пределами государства^[13].

Председатель комиссии имеет право налагать штрафы за отказ сотрудничать с ней. Рецидив неповиновения комиссии наказуем двумя годами тюремного заключения^[14].

Комиссия ведёт слушания публично, однако может принять решение о полном или частичном переводе их в закрытый режим в интересах безопасности государства, для охраны общественной морали или для ограждения благополучия несовершеннолетнего^[15].

Завершив расследование, комиссия выпускает отчёт, при желании снабдив его рекомендациями, и передаёт правительству^[16]. Комиссия имеет право опубликовать свой отчёт и протоколы заседаний или воздержаться от публикации полностью или частично (в частности, по соображениям безопасности, морали или защиты несовершеннолетнего)^[17].

По совместному решению правительства и Комиссии Кнессета по иностранным делам и безопасности, если предмет расследования является секретным, то оно изначально производится в закрытом режиме. В этом случае общественность не уведомляется о расследовании, а протоколы заседаний и выводы комиссии не подлежат публикации^[18].

Комиссия не является судебным органом, и её отчёт носит рекомендательный характер^[19]. Он не может использоваться как доказательство в судебном деле^[20].

Роль государственных следственных комиссий в политике, государственном управлении и Армии обороны Израиля усилилась после Войны Судного дня (1973) в ходе расследования её обстоятельств Комиссией Аграната^[21]. Комиссия вызвала сотни свидетелей, в том числе премьер-министра Голду Меир, министра обороны Моше Даяна и начальника Генштаба ЦАХАЛ Давида Элазара. Комиссия рекомендовала реформы в системе разведки и разделение полномочий между военной разведкой, Моссадом и Министерством иностранных дел; улучшение процессов принятия решений и повышение боеготовности. Выводы комиссии привели к увольнению ряда высокопоставленных военных. В то же время её деятельность подвергалась критике за сосредоточенность преимущественно на просчётах армии и, по мнению критиков, недостаточное внимание к ответственности политического руководства^[22][23].

После резни в Сабре и Шатиле во время Первой ливанской войны (1982), в ходе которой в лагерях беженцев христианскими фалангистами были убиты сотни палестинцев, была создана Комиссия Кахана. В результате расследования, она выявила серьёзные сбои в работе разведки, системе контроля и процессах принятия решений. Возложив прямую ответственность на фалангистов, комиссия пришла к выводу и о косвенной ответственности ряда израильских политиков и военных. Она рекомендовала отстранить от должностей министра обороны Ариэля Шарона и начальника военной разведки Йехошуа Саги за неспособность своевременно предупредить о возможных последствиях допуска ливанских христианских сил в лагеря. Кроме того, комиссия рекомендовала изменить военную политику в Ливане и создать механизмы надзора за союзными силами^[24][23].

Также известны Комиссия Шамгара, созданная после убийства премьер-министра Ицхака Рабина (1995), расследовавшая ошибки в работе ШАБАК и рекомендовавшая реформы; Комиссия Ора по расследованию столкновений между силами безопасности и арабскими гражданами Израиля в октябре 2000 года; Комиссия Наор — Берлинер по расследованию давки на горе Мерон (2021); и Комиссия Груниса по расследованию закупок подводных лодок и кораблей для военно-морского флота, созданная в 2022 году^[23].

После вторжения в Израиль 7 октября 2023 года, возглавленного исламистской группировкой ХАМАС^[a], в стране развернулась дискуссия о форме общего официального расследования обстоятельств вторжения. Сторонники государственной следственной комиссии, формируемой главой Верховного суда, заявляют о её независимости и легитимности, а критики — о рисках политизации, затягивания работы и утраты комиссией общественного доверия. В качестве альтернатив предлагались правительственная комиссия; паритетная комиссия, формируемая совместно правящей коалицией и оппозицией; или иная комиссия, основанная на общественном компромиссе и ориентированная прежде всего на выявление системных сбоев и формулирование практических выводов на будущее^{[23][25][26][27]}.

С даты принятия Закона о следственных комиссиях (1968) в Израиле было создано 20 таких комиссий^[28]:

По мнению профессора Ицхака Галь-Нура и доктора Даны Бландер, правительства в целом не склонны назначать следственные комиссии, которые могут выявить недостатки в их работе, и предпочитают проводить внутренние проверки, а не подвергаться публичному расследованию со стороны независимого от них квазисудебного органа^[29]. Исследователи отмечают, что государственные следственные комиссии создавались по разным причинам, но чаще всего — под внешним давлением, прежде всего для успокоения общественного мнения и восстановления доверия к власти. Кроме того, комиссии использовались для смягчения ощущения кризиса; откладывания непопулярного решения или ограничения ответственности правительства за него; изучения административных провалов, сложных политических вопросов, исторических событий или скандалов в государственных структурах^[30].

Правительства не всегда исполняли рекомендации отчётов государственных следственных комиссий^[23]. Однако сложившаяся практика такова, что правительства также никогда не игнорировали соответствующие отчёты полностью^[19]. По оценке Галь-Нура и Бландер, правительства в наибольшей степени принимали выводы госкомиссий о личной ответственности должностных лиц, а не о необходимости структурных изменений, поскольку привлечение к персональной ответственности проще, чем проведение системных реформ^[19].

По мнению профессора Амнона Рубинштейна, государственные следственные комиссии в Израиле приобрели «исключительное конституционное значение», поскольку этот институт, изначально являвшийся органом исполнительной власти, был выведен за её рамки и превратился в независимый от неё квазисудебный орган. Рубинштейн связывает это с усиливающейся тенденцией переноса политических и управленческих вопросов в сферу судебного рассмотрения^[31]. Профессор и бывший судья Верховного суда Ицхак Замир считает, что, когда речь идёт об общих вопросах политики, правительство может не принять выводы госкомиссии, но когда речь идёт о личной ответственности должностных лиц, для невыполнения рекомендаций госкомиссии нужны веские основания. В противном случае, по мнению Замира, Верховный суд имеет право вмешаться и обязать правительство их выполнить^[32].

Профессор Авигдор Клагсбальд считает необходимым разграничивать «судебную» функцию комиссии, заключающуюся в установлении фактов, и политическую функцию, связанную с выводами, вытекающими из этих фактов, а также с принятием решений. Последние, по его мнению, должны оставаться в компетенции политических органов, несущих политическую ответственность^[33]. Клагсбальд отмечал, что в других странах подобные комиссии не выносят персональных рекомендаций в отношении политического руководства^[25]. Профессор Зеэв Сегаль считает, что никакие из рекомендаций государственной следственной комиссии не имеют юридической обязательной силы — ни персональные, ни системные. По мнению Сегаля, правительство обязано рассмотреть рекомендации комиссии, но не обязано им следовать, и вмешательство суда в такое решение правительства недопустимо^[32].

Профессор Ицхак Галь-Нур и доктор Дана Бландер отмечают, что рекомендации государственных следственных комиссий не являются юридически обязательными для правительства и реализуются, в случае их принятия, под воздействием политического давления и общественной легитимности, а не в силу правового принуждения^[19].

Рамочным приёмом фильма Гая Натива «Голда. Судный день» (2023) служат показания премьер-министра Израиля Голды Меир перед государственной следственной комиссией Аграната, рассматривавшей роль Меир в войне Судного дня (1973) наряду с деятельностью министра обороны Моше Даяна и других представителей военного руководства. Эти сцены фильма передают подорванное доверие израильтян к правительству после войны^[34].

Израильский драматург Моти Лернер поставил в 2023 году в театре «Габима» пьесу «Первая леди», также выстроенную вокруг послевоенного расследования комиссии Аграната. При этом Лернер сознательно расширил мандат комиссии. Хотя в действительности комиссия ограничивалась вопросами войны и непосредственной предвоенной готовности, в пьесе Лернера комиссия допрашивает Голду и её окружение о годах, предшествовавших войне, включая предполагаемый отказ от мирных инициатив и политический застой. Критики и обозреватели отмечали в спектакле параллели с расследованием событий 7 октября 2023 года, в частности, вопрос о личной ответственности политического руководства^[35][36].

• Commissions of Enquiry Law, 5729—1968 (англ.) (PDF). Knesset (1968).

• איינהורן, טליה. משלוש יוצאת אחת: כיצד ייחקר שבעה באוקטובר (ивр.) // מקור ראשון. — 2025. — 3 בינואר.
• גלילי, יהודית. ועדות חקירה ממלכתיות: סקירה השוואתית (ивр.) // מרכז המחקר והמידע של הכנסת. — 2003. — 28 באוקטובר.
• אמנון רובינשטיין; ברק מדינה. המשפט החוקתי של מדינת ישראל (ивр.). — תל אביב: שוקן, 2005. — Т. ב (רשויות השלטון ואזרחות). — ISBN 965-19-0672-3.

• Blander, Dana. What's A Commission of Inquiry? Explainer (англ.) // Israel Democracy Institute. — 2025. — 19 November.
• Galnoor, Itzhak; Blander, Dana. The Handbook of Israel’s Political System (англ.). — Cambridge: Cambridge University Press, 2018. — 960 p. — ISBN 978-1-107-09785-8. — doi:10.1017/9781316160978.
• Siboni, Gabi; Winner, Erez. A Commission of Inquiry—Solution or Problem? (англ.) // Jerusalem Institute for Strategy and Security. — 2025. — 28 September.
• Stern, Yedidia; Zicherman, Haim. How to break the deadlock on investigating October 7 failures (англ.) // Jewish People Policy Institute. — 2025. — 14 July.